01.12.17
Politički život
Tradicionalna politička nauka razmišlja o političkim sistemima u kategorijama tipova režima, stranačkih sistema ili vrste stranaka.1 Utemeljene su razlike između prezidencijalizma i parlamentarizma, dvostranačkih i višestranačkih sistema, kao i federalnih i unitarnih uređenja. Teorija veto igrača teži da prevaziđe ovakve analize i da uspostavi jedan novi način razmišljanja o političkim institucijama. Kao odgovor na ograničenja postojećih teorija, ona nudi mogućnost poređenja različitih političkih sistema na osnovu kriterijuma broja veto igrača, njihove međusobne ideološke distance i unutrašnje kohezije. Cebelis, međutim, na samom početku ističe kako su njegove analize zasnovane na postojećoj literaturi o pitanjima kojima se bavi, a neke od ideja u knjizi datiraju još iz Starog Rima i zapisa Tita Livija (Livije, 2012). Ono što Veto igrači nude jeste novi okvir za institucionalnu analizu. Knjiga je podeljena u četiri dela: najpre je izložena čitava teorija veto igrača sa svim svojim pretpostavkama i implikacijama; zatim su ti koncepti primenjeni na postojeću literaturu o uporednoj politici uz poređenje očekivanja koje generišu tradicionalne teorije naspram teorije veto igrača; u trećem delu analizirane su političke implikacije teorije sa fokusom na stabilnosti političkih sistema; konačno, četvrti deo bavi se institucionalnim posledicama stabilnosti politika uz osvrt na stabilnost vlade, ulogu pravosuđa i birokratije, kao i specifičan politički sistem Evropske unije. U ovom radu biće najviše reči o prvom delu knjige budući da je u njemu predstavljen Cebelisov doprinos institucionalizmu u vidu analitičkog okvira veto igrača. Osnovna tvrdnja koju autor postavlja pred čitaoce jeste da je za promenu zakonodavnog statusa quo neophodna saglasnost svih relevantnih veto igrača. Veto igrače definiše kao individualne ili kolektivne aktere koji mogu biti utvrđeni ustavom (institucionalni) ili generisani političkom igrom (stranački), a bez čije saglasnosti nije moguće promeniti postojeće politike. Na samom početku je važno razumeti da postoje značajne razlike između individualnih i kolektivnih veto igrača, ali da ih autor u svojim analizama tretira istovetno.2 Individualni igrači odlučuju konsenzusom ili imaju monolitnu većinu te nastupaju kao jedan (ili zapravo jesu jedna osoba – npr. predsednik države), dok kolektivni odlučuju prostom ili kvalifikovanom većinom. Na primeru Sjedinjenih Američkih Država veto igrači su utvrđeni Ustavom, i to su Predstavnički dom, Senat i predsednik koji poseduje pravo veta.
Početna pretpostavka teorije jeste da svaki veto igrač ima svoju idealnu tačku u nekom n-dimenzionalnom prostoru (bilo da se radi o pojedinačnim pitanjima ili setovima problema), kao i da ga odlikuje cirkularna kriva indiferentnosti – tj. da je „indiferentan prema alternativama koje su podjednako udaljene od njegove idealne tačke“ (Cebelis, 2016: 39). U takvom scenariju, a pod pretpostavkom da posedujemo informacije o preferencijama i identitetima svih veto igrača, moguće je predvideti ishode političkog procesa. Za takvo predviđanje potrebno je konstruisati krive indiferentnosti svih igrača, a zatim utvrditi njihov presek. Dobijena oblast predstavlja pobednički skup statusa quo – skup ishoda koji mogu da pobede status quo. Ideja je, dakle, da će svaki veto igrač pristati na promenu postojećih politika ukoliko se predložene tačke nalaze u okviru njegove krive indiferentnosti. Postoji, s druge strane, i skup tačaka koje ne mogu da budu promenjene pri postojećim pravilima odlučivanja, i one se nazivaju jezgrom (jezgro konsenzusa – ukoliko se odlučuje jednoglasno) ili Pareto skupom. Tačke unutar jezgra su praktično nepromenljive i njih ne može „pobediti“ nijedan novi predlog politike. Međutim, u realnosti nije lako prikupiti navedene informacije, što predviđanja čini manje pouzdanim. U situacijama nedovoljne informisanosti, Cebelis smatra da je jedino moguće predviđanje ono o stabilnosti politika – centralnoj kategoriji teorije veto igrača koja je definisana kao nemogućnost značajne promene statusa quo. Pokazatelj stabilnosti politika jeste već pomenuti pobednički skup statusa quo, za razliku od uobičajene kategorije (Nešove) ravnoteže, budući da u multidimenzionalnim političkim prostorima ravnoteža najčešće nije moguća, dok je pobednički skup uvek prisutan kao presek ograničenja koja nameću postojeći veto igrači (Cebelis, 2016: 27). Ideja je, dakle, da je identifikovanjem veto igrača, njihovog broja, udaljenosti i unutrašnje kohezije, moguće predvideti ishode zakonodavnih procesa u bilo kojem posmatranom političkom sistemu.
Treba, naravno, uzeti u obzir i činjenicu da politički akteri ne donose odluke o predlozima politika simultano, te da veliki značaj imaju pravila o postavljanju dnevnog reda. U zavisnosti od redosleda odlučivanja, jedan veto igrač biće postavljač dnevnog reda i neće imati ograničenja u izboru ishoda – sve dok bira tačku u okviru pobedničkog skupa statusa quo preostalih igrača. Njegov uticaj, međutim, slabi sa porastom stabilnosti politika – što je teže izmeniti postojeće politike, to je moć postavljača dnevnog reda manja. Cebelis tvrdi da, uprkos varljivim nazivima, u parlamentarnim sistemima dnevni red postavlja vlada, dok ga u predsedničkim sistemima utvrđuje parlament. Dodatno, postavljanje dnevnog reda ima dvojak značaj u pogledu referenduma: važno je ustanoviti koji veto igrač odlučuje o pokretanju referenduma, a koji utvrđuje tačan sadržaj pitanja.3 Najveći uticaj ostvaruje veto igrač koji odlučuje u oba slučaja.
Sve navedene pretpostavke i kategorije obuhvaćene su prvim delom knjige, koji se bavi samom teorijom veto igrača. Njihovom analizom Cebelis dolazi do određenog broja zaključaka, koje će kasnije primeniti na postojeće političke sisteme uz pomoć dostupnih empirijskih podataka i tradicionalnih teorija u uporednoj politici. Prvi takav zaključak jeste da dodavanje veto igrača uvećava stabilnost politika ili je ostavlja istom – povećanjem jezgra konsenzusa, smanjenjem pobedničkog skupa statusa quo ili tako što oba skupa ostaju nepromenjena. Uprošćavanjem ovog zaključka, uz izvestan gubitak preciznosti, dolazi se do numeričkog kriterijuma koji nalaže da povećanje broja veto igrača znači veću stabilnost politika. Postoji, međutim, situacija u kojoj dodavanje novog veto igrača ne utiče na stabilnost politika i ona je izražena pravilom apsorpcije. Ovo pravilo pokazuje da će novi veto igrač biti apsorbovan ukoliko se njegova idealna tačka nalazi u okviru jezgra konsenzusa postojećih igrača, te kao takav neće izmeniti stabilnost politika. Kako bi pokazao da važi i obrnuta situacija, autor uvodi dodatno pravilo kvaziekvivalencije, koje glasi: „Za bilo koji skup postojećih veto igrača S, neophodan i dovoljan uslov da novi veto igrač D ne utiče na pobednički skup bilo kog SQ (statusa quo) jeste da je D lociran u jezgru konsenzusa S“ (Cebelis, 2016: 47) – što implicira da bi u suprotnom (ukoliko bi D bio izvan jezgra konsenzusa S) novi veto igrač zaista izmenio stabilnost politika.
Kao što je već istaknuto, broj veto igrača nije jedina nezavisna varijabla u Cebelisovim analizama. Značajna karakteristika veto igrača jeste i njihova međusobna (ideološka) udaljenost. Ukoliko pretpostavimo da se idealne tačke svih veto igrača jednog skupa (A) nalaze unutar jezgra konsenzusa drugog skupa (B), onda možemo da izvedemo najopštiji zaključak teorije veto igrača, a to je da je pobednički skup za A uključen u pobednički skup za B, za svaki mogući status quo i vice versa (Cebelis, 2016: 48). Ovaj zaključak uvodi mogućnost poređenja između političkih sistema, pod pretpostavkom da govorimo o istom rasponu pozicija statusa quo – što znači da postojeće politike nisu ekstremne ili previše udaljene od idealnih tačaka veto igrača. Upoređivanje sistema na osnovu kriterijuma veto igrača ima smisla samo ako je reč o sličnim pozicijama statusa quo, a ne o, recimo, uobičajenoj zakonodavnoj proceduri u jednoj parlamentarnoj demokratiji naspram vanredne situacije poput eksplozije u nuklearnoj elektrani.
Posebno poglavlje u knjizi posvećeno je kolektivnim veto igračima koji odlučuju prostom ili kvalifikovanom većinom. Cebelis tvrdi da sve pretpostavke koje važe za individualne igrače stoje i za kolektivne, s jednom razlikom: pobednički skup statusa quo više nema jednostavan kružni oblik, već je moguće samo utvrditi krug koji sadrži tačke koje mogu da izmene postojeće politike. Opšti zaključak je da se uvođenjem većinskog odlučivanja stabilnost politika smanjuje budući da će kolektivni veto igrači lakše postići dogovor od individualnih, koji odlučuju konsenzusom. S druge strane, postoji i (kontraintuitivna) razlika između odlučivanja prostom i kvalifikovanom većinom: u prvom slučaju, autor tvrdi da veća kohezija veto igrača znači veću stabilnost politika, dok u drugom slučaju kohezija smanjuje stabilnost (Cebelis, 2016: 83).
Drugi deo knjige bavi se primenom teorije veto igrača na postojeće analize u uporednoj politici. Za razliku od posmatranja političkih sistema kao grupa država koje je moguće smestiti u jednu od dve kategorije (kao što je prezidencijalizam naspram parlamentarizma), Cebelis tvrdi da svi sistemi čine jedan spektar, te da ih je moguće komparativno analizirati pomoću pretpostavki i zaključaka njegove teorije. Dodatno, on izdvaja Lajpharta (Arend Lijphart) od ostalih teoretičara političkih sistema budući da ni Lajphart ne deli sisteme na parlamentarne i predsedničke, već uvodi novu kategoriju: dominaciju izvršne vlasti (Lijphart, 1992). Cebelis uviđa značaj Lajphartovog doprinosa, ali iznosi da dominacija izvršne vlasti zavisi od prava vlade na postavljanje dnevnog reda, a to je kategorija koja je ključna za teoriju veto igrača.
Nakon uporedne analize, preostali delovi knjige upoznaju čitaoce sa političkim i sistemskim efektima veto igrača. Neka od pitanja kojima se ova poglavlja bave jesu makroekonomske politike, zakonodavni proces, stabilnost vlade, uloga pravosuđa i (ne)zavisnost birokratije. Jedan od zanimljivih zaključaka odnosi se na pravosuđe – Cebelis tvrdi da razlike između političkih sistema u odnosu na pravosuđe ne leže u tradiciji običajnog naspram građanskog prava, već u broju i distanci veto igrača. Posledično, zemlje u kojima postoji visoka stabilnost politika (načelno – veći broj veto igrača) imaće nezavisnije sudstvo.
Posebna pažnja posvećena je Evropskoj uniji, za koju autor smatra da se pomerila od „sistema sa šest, devet, deset ili dvanaest veto igrača [...] na zakonodavni sistem sa tri ili dva kolektivna veto igrača“ (Cebelis, 2012: 310). Međutim, usled pravila odlučivanja kvalifikovanom većinom (negde eksplicitno utvrđenih, a negde uspostavljenih praksom), stabilnost politika EU izuzetno je visoka. Dakle, umesto da pokuša da institucije Evropske unije smesti u već postojeće kategorije političkih sistema, teorija veto igrača ih posmatra kroz uspostavljene okvire kako bi odgovorila na pitanja stabilnosti politika i omogućila predviđanja u vezi sa budućim radom EU. Zaključak poglavlja jeste da se Evropska unija od Ugovora iz Nice kreće ka sve intenzivnijoj birokratizaciji, a veću ulogu birokratije prate i značajnija uloga pravosuđa i veća stabilnost politika.
Najveći doprinos teorije veto igrača institucionalizmu i, šire, političkoj nauci, leži u prevazilaženju tradicionalnih dihotomija zarad sveobuhvatnije komparativne (i multidimenzionalne) analize političkih sistema. Cebelis uvodi jedan novi institucionalni okvir koji se fokusira na zakonodavnu politiku i tako omogućava veću preciznost u predviđanju ishoda političkog procesa. U takvim predviđanjima ključna pitanja su broj i identitet veto igrača, pravila postavljanja dnevnog reda i pravila odlučivanja. U nedostatku informacija o identitetu i preferencijama veto igrača, ova teorija nudi mogućnost identifikovanja skupa svih mogućih ishoda (pobedničkog skupa statusa quo), te izvlači zaključke iz njegove veličine. Oblasti primene teorije veto igrača raznovrsne su – pored svih navedenih karakteristika političkih sistema, bavi se i izborom i trajanjem vlade, federalizmom i bikameralizmom, makroekonomskim politikama, kao i nezavisnošću birokratije i pravosuđa. Međutim, veliki broj pretpostavki iznetih u knjizi još uvek nije valjano istražen budući da ne postoje sveobuhvatne empirijske studije o njima, te se može zaključiti da teorija veto igrača otvara mogućnosti za nove domete institucionalizma u objašnjavanju političkih procesa i fenomena u svim poznatim sistemima.
Lana Avakumović